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小议公房征收中未成年人的共同居住人资格问题

上海拆迁律师 时间:2021-5-25 13:03:50

小议公房征收中未成年人的共同居住人资格问题

    日期:2020-04-06     作者:常敬泉(不动产征收(动迁)业务研究委员会)

        主要问题

在公有房屋征收过程中,未成年人是否是共同居住人,不仅与承租人、共同居住人的利益攸关,而且更涉及未成年人这一社会群体的利益保障,一直是司法实践中的关注点。

关于未成年人是否是共同居住人,是否享有分割公有房屋征收补偿款的权利,法院裁判的观点主要有下列四种。

第一种观点认为,未成年当事人不是共同居住人,无权分割补偿利益。

第二种观点认为,未成年当事人是否认定为共同居住人,应当由未成年人的法定监护人来确定。如果其监护人是共同居住人,那么未成年人也可以认定为共同居住人。 如果其监护人不是共同居住人,那么该未成年人当然不能认定为共同居住人。

第三种观点认为,未成年人不是共同居住人,但是对在公房内居住的未成年人实际承担监护义务的人,可以就该房屋的拆迁补偿款适当多分。

第四种观点认为,是否认定为共同居住人应当以法律规定为准,和年龄无关。只要未成年人符合共同居住人的条件,就应当认定为共同居住人,法律没有规定未成年人不能认定为共同居住人,不应当剥夺未成年人在房屋征收中的权益。

为何未成年当事人的户口都在被征收房屋内,且未享受福利分房或者他处有房,但是有些法院认定其为共同居住人,有些法院不认定为共同居住人,裁判结果差异很大,究竟是什么原因导致了这些差异,本文试作详细分析。

原因分析

    对未成年人是否是共同居住人无法达成共识,我认为主要有两方面原因。

    一、《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(上海市人民政府令第71号)(以下简称实施细则)和《上海市高级人民法院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》(沪高法民一[2004]3号)(以下简称高院解答)关于未成年人是否是共同居住人的规定存在差异。

实施细则2011年公布后,各级法院审理未成年人征收案件,仍然适用高院解答,而高院解答和实施细则在未成年人是否是共同居住人问题上存在诸多不一致,这导致了法律适用上的不统一。主要表现在:

1、实施细则在共同居住人的规定中未区分成年人和未成年人,而高院解答对未成人是否为共同居住人有特别规定,法院需要根据个案情况进行判断。

实施细则规定,所谓共同居住人是指作出房屋征收决定时,在被征收房屋处具有常住户口,并实际居住生活一年以上(特殊情况除外),且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。共同居住人必须符合三要素:1是在被征收房屋处具有常住户口;2是实际居住生活一年以上(特殊情况除外);3是本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的。该项规定并没有对共同居住人的年龄提出要求,并没有要求共同居住人必须是成年人,未成年人不符合共同居住人的要求。

而高院解答则单独给未成年人群体设定一个特殊的处理规范,即使未成年人即使符合上述三要件,也可能不能认定为共同居住人。主要表现在:

一是直接否定未成年人的共同居住人资格。比如解答规定对在公房内居住的未成年人实际承担监护义务的人,可以就该房屋的拆迁补偿款适当多分。这和高院解答第九条规定存在一致性:即承租人、同住人之间,一般遵循一人一份,均等分割的原则取得拆迁补偿款,但对对公房内居住的未成年人实际承担监护义务的,可以酌情多分。法院也有类似判决。比如在(2019)沪02民终10197号案件中,法院认为:根据相关法律、法规及政策规定,未成年的同住人居住使用的权益,主要是基于父母对未成年子女的抚养等义务形成的,而不是基于其对公有住房的权利。故未成年人在征收补偿款中不享有独立的份额,但对在公房内居住的未成年人实际承担监护义务的人,可以就该房屋的拆迁补偿款适当多分。

二是根据居住权获得方式的不同,有部分未成年人可以获得共同居住人的资格。比如规定未成年人其居住权并非基于他人的帮助而取得就可以被认定为共同居住人。而承租人或同住人允许他人未成年子女在自己承租的公房内居住的,一般可认定为属于帮助性质,并不当然等于同意该未成年人取得房屋的权利份额,该未成年人无权主张分割房屋拆迁补偿款,实质是认为基于帮助性质获得居住权的未成年人并不是共同居住人。

2、实施细则对居住的原因以及居住权取得的方式未做规定,而高院解答则把居住权的获得方式认定为基于帮助性质以及其居住权并非基于他人的帮助而取得两者方式,法律后果不一样。

实施细则规定,未成年人要成为共同居住人,必须实际居住生活一年以上(特殊情况除外),至于实际居住的原因以及其居住权取得的方式则不予考虑。

高院解答不仅规定未成年人必须实际居住,同时考虑其居住权的来源。承租人或同住人允许他人未成年子女在自己承租的公房内居住的,一般可认定为属于帮助性质,该未成年人无权主张分割房屋拆迁补偿款。但如果未成年人其居住权并非基于他人的帮助而取得,则依法主张分割公房拆迁补偿款,裁判结果截然相反。因此,当事人需要举证证明未成年人的居住权是基于帮助性质还是其居住权并非基于他人的帮助而取得,法院会根据双方当事人的举证来认定未成年人是否是共同居住人,法院的裁判结果就取决于当事人的举证能力,这就会导致裁判结果的多样性。

二、法院对帮助性质的理解从未成年人居住权问题扩展到户口迁入问题,无论是未成年人还是成年人,只要户口是基于帮助性质迁入的,基本排除了共同居住人的资格。

未成年人的户口迁入主要包括以下情况:1、由于出生户口报入被征收公房;2、因为就业、学习等原因经承租人或者同住人同意将户口迁入;3、未成年当事人的父母一方或者双方的户籍在被征收公房,未成年人当事人户口随父母迁入;4、知青子女回沪后其未成年子女报入被征收公房;5、父母离婚后随监护人一方生活但户口仍然保留在被征收房屋等等。

实施细则没有对户口迁入的原因进行限定,只要被征收公房内有户口,至于户口是出生在这里,还是因为学习、工作等原因迁入以及是否需要他人的帮助才迁入,在所不问,否则就变成以户口迁入动机、目的来判断未成年人是否属于共同居住人的主观标准。

在诸多案例中,法官则需要考虑未成年人户口迁入原因。例如在(2019)沪0101民初8701号案件中,被告潘某被认定为共同居住人,潘某之子陈某报出生于涉案房屋,而潘某系其监护人,陈某应被认定为共同居住人。未成年人户口基于出生报入,其监护人属于共同居住人,未成年人被认定为共同居住人的概率比较高。

当然并非未成年人户口报出生就一定会被认定为共同居住人,报出生于被征收房屋内仅是可以不受实际居住、居住时间长短等条件限制视作同住人而非当然的共同居住人。比如在(2016)沪0108民初1011号案件中沈某也是出生报入,但是法院没有认定他的同住人资格,需要结合案件的其他情况进行判断。不同的户口迁入原因,可能导致不同的法律后果。

  思考和对策

高院以解答的形式解决了未成年人动迁利益分配的问题,对定分止争起到了积极的意义,但是实施细则2011年施行后,对未成年人是否属于共同居住人并没有出台新的认定标准,是否还要适用高院解答存在讨论的必要。

一、关于未成年人能否成为共同居住人

未成年人和成年人关于共同居住人的认定标准是否一致以及未成年人和成年人的征收利益是否需要差别化保护,更多的是立法价值取向的问题。

按照实施细则,未成年人只要符合共同居住人的认定条件,就应当和成年人享有相同的征收权利。在(2017)沪0109民初23842号案件中,法院认定原告杨某甲、杨某乙(未成年人)户籍在系争房屋,亦曾在系争房屋内居住,因原告与被告有矛盾,而系争房屋实际居住面积部位的原因,搬离系争房屋在外租房居住,而两原告在本市没有福利性质的房屋,故应认定系争房屋的共同居住人为宜,有权分得征收补偿安置款。在(2019)沪0101民初8701号案件中,法院也认为被告潘某应当被认定为共同居住人,潘某之子陈某报出生于涉案房屋,而潘某系其监护人,陈某应被认定为共同居住人。另外,对于回沪知青子女的未成年子女,法院也有较多判例认定其为共同居住人。

所以,是否成年不是共同居住人的必要条件,尤其是在实施细则公布后,我们更没有必要把未成年人作为特殊的群体特殊对待,毕竟高院解答是2004年颁布的,需要与时俱进,我们应该在实施细则的基础上去思考和重构共同居住人的解释标准,完全没有必要单独给未成年人群体设定一个特殊的处理规范,以体现法律面前人人平等的理念。这应当成为一个基本常识以及共识,希望法院在裁决时不应当对未成年人的在征收中的权益进行限制。

至于补偿款的金额,可以根据个案来进行调整。比如考虑被征收公房的来源、户口迁入的原因、户口迁入的时间长短、居住时间长短以及房屋的实际居住情况等综合考虑当事人的利益,而不是一棍子打死。实务中,经常出现这样的场景,法官以未成年人不是共同居住人为由直接对当事人进行施压,要求强制进行调解,否则要承担不利的后果。由于信息掌握不对称,往往导致律师和当事人在和法官的谈判过程中处于不利的地位。在此情况下,不是原、被告进行协商,而是和法官进行扳手腕。

我认为,所有的共同居住人均应当得到平等保护,以体现征收政策的公平,不能人为地剥夺未成年当事人的征收补偿利益。为帮助未成年当事人获得更加公平的征收补偿利益,高院解答应当根据实施细则尽快修改和完善。

二、如何理解未成年人是否实际居住问题

是否实际居住是共同居住人认定的一个非常重要的先决条件,也是影响未成年人是否是共同居住人导致法律适用不统一的一个关键的法律事实。

关于未成年人是否实际居住既是事实问题,也是证据问题,与双方当事人的举证能力有关。不过话又说回来,破旧的老式公房,哪个孩子愿意住呢?父母都努力为自己的孩子创造一个光明的未来,只要有条件,绝不会让自己的孩子生活在老公房内,除非是基于某些具体的原因,比如寒暑假,临时需要老人照顾等等。一般情况下,未成年人都会和自己的父母生活在一起,要举证证明未成年孩子在被征收公房内居住且居住满一年以上其实是很难的,在大多数的案件中都是不现实的。

即使未成年人曾经连续居住生活过一年,但是在作出房屋征收决定前一年并没有实际居住,是否影响未成年人共同居住人的认定?对此问题实务中也存在诸多不同的理解。比如法院在(2018)沪02民终432号判决中认定:作出房屋征收决定前一年,系争房屋内仅有韩某一人居住,故一审法院认定原告乔某不符合共同居住人的条件,从而判决不支持其诉讼请求,并无不当。但在(2016)沪0106民初10382号案件中,法院认定其他原、被告虽未能长期在内居住,但鉴于房屋面积、使用状况及家庭结构等现实情况,应属于家庭成员之间对居住的妥协与安排,不宜直接认定其他户籍人员已放弃居住使用权,还应当根据他处是否有福利住房来确定。

存在以上差异的原因在于实施细则还对共同居住人实际居住生活一年以上规定了特殊情况作为除外规定,但什么属于特殊情况,又没有进行解释和说明,这样就带来法律适用上的不统一。这里需要讨论的是,曾经居住但之后经济条件好了,结婚生子购买商品房了,追求幸福生活了,这算不算特殊情况?是不是放弃居住权了?难道需要强制当事人一家蜗居在老式公房内,以符合共同居住人的条件?我认为这显然是不合适的。律师实务中引用最多的还是高院解答中的因家庭矛盾、居住困难等原因在外借房屋住,他处也未取得福利性房屋,可以视为同住人的万能条款,但能不能被法院采纳完全依赖于法官的自由心证以及自由裁量,案件的裁决结果也就具有不可测的,对原、被告双方当事人均不利,因此有必要在出台司法解释或者对实施细则进行修改的时候,对特殊情况进行说明或者列举,让实施细则更明确、更具可操作性。

三、对户口迁入帮助性质的理解

如果未成年人是基于帮助性质的落户,他们根本就没有居住的意思,完全是为房屋征收或者入学等因素迁入户口,居住困难等理由更多的是一个托词,那么他实际就是一个空挂户,是无法被认定为共同居住人的。即使未成年人曾经在此居住,按照高院解答规定,也可能不被法院采信为共同居住人。

未成年人和承租人、同住人存在直系血亲关系,比如父母子女关系,户口自然不需要借助其他人的帮助报入被征收房屋。至于其他家庭关系,无疑需要基于他人的帮助才能落户。是否帮助性质的落户解决的是事实问题,对案件的结果起到决定性的作用。

在高院解答没有修改的情况下,为争取法院有利裁判,当事人需要证明未成年人户口迁入的原因是属于帮助性质还是其他原因,这是庭审的焦点,也是此类案件中律师的价值体现。我们在代理未成年人公房征收案件时,有必要遵循法官的思路,搞清楚未成年当事人的户口是基于何原因迁入被征收公房,然后分析这个迁入行为是否应当获得征收利益,从而影响法官的裁决。


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